kinderopvangkanaal

Weet u iets van de GGD? Dat is de toezichthouder in de kinderopvang. Nog weer recent kregen zij een ‘contractverlenging’ van minister Asscher, voor 4 jaar. GGD/GHOR heten ze tegenwoordig: de vereniging voor publieke gezondheid en veiligheid. GGD/GHOR wil betekenis geven aan vier kernwaarden: proactief, verantwoordelijk, betrouwbaar en omgevingsgericht. Dat moet uiteindelijk een gezond en veilig bestaan opleveren voor Nederlandse burgers. Mooi. Elk loffelijk streven steunen wij. Ook dat van GGD/GHOR. Maar iedereen weet: een wens is nog geen werkelijkheid. In de dagelijkse praktijk kijk je daarom beter naar de feiten, de wenselijkheid komt later. En wat er in de praktijk zoal gebeurt in het toezicht van de GGD op de kinderopvang, dat onderzoekt en controleert niemand. De onderwijsinspectie houdt in de 2de lijn toezicht op de GGDen en gemeenten, maar die telt voornamelijk: zijn alle vestigingen van kinderopvang netjes elk jaar geïnspecteerd? hoeveel overtredingen zijn er per jaar? waarover? Maar ‘het inspecteren’ zelf, hoe dat gaat in de praktijk, de juistheid van de vastgestelde ‘overtredingen’, de bejegening door inspecteurs, dat is nooit onderzocht. Niemand in Nederland kent de feiten over de praktijk van het toezicht. Behalve natuurlijk de ondernemers en de inspecteurs. De inspectiepraktijk is al jarenlang een black box. Wat gebeurt daar eigenlijk?

De black box van het toezicht
Het is de hoogste tijd de black box te openen. Daarmee maken we hier een begin: feiten over de regels, het bezoek en het rapport. Dat initiatief stelden de leidinggevenden van de GGD niet erg op prijs. We brachten onderdelen uit dit feitenonderzoek onder de aandacht bij het ministerie SZW, zij zijn dus op de hoogte. Ook de stakeholders in de branche, zoals BOinK en de Brancheorganisatie stuurden we onze resultaten. Tot op heden bewaren zij allemaal een opmerkelijke radiostilte. Ach ja, soms komt iets gewoon ongelegen, zeker als de GGD je vaste partner is aan de onderhandelingstafel. De ondernemers daarentegen kunnen zich verheugen in het openen van de black box. Zij gingen jarenlang gebukt onder het inspectie-juk van de GGD die, zoals u zult lezen, geen betrouwbare toezichthouder bleek. Eentje die je beter met fluwelen handschoenen aanpakt, want hij is machtig en komt volgend jaar weer terug. Wat gaat er mis?

(A) DE GGD MAAKT EIGEN EISEN
De GGD werkt met een eigen toetsingskader voor haar inspecteurs waarmee ze een opvanglocatie inspecteren. Dat kader wordt gepresenteerd als weergave van de wettelijke eisen. De artikelnummers worden bij elk toetsings-item ook keurig genoteerd. En toch klopt het niet, in het nadeel van de ondernemer. U vindt de feiten over de (onrechtmatige) eisen van de GGD en hoe ze naar de ondernemers kijkt, in ‘Gij zult niet schuiven’ en ‘Tussen wet en werkelijkheid’.

I getoonde wettekst klopt niet
Analyse van dit toetsingskader leert: de GGD geeft bij elk item een ‘wettekst’ maar die tekst klopt niet altijd. Zij herformuleert zo’n wetsartikel dan op geheel eigen wijze, naar eigen goeddunken, zodat de erin gestelde eis helemaal verandert. In ‘Gij zult niet schuiven’ lieten we zien wat dit betekent voor artikel 5 uit de Ministeriele regeling dat gaat over het werken met stamgroepen: artikel 5, lid 2 en 13. Het wordt hier even technisch, dus zet even de tanden erin: a) de wet staat toe dat kinderen gedurende de opvang ook dagen elders mogen zijn dan in de eigen stamgroep die formeel aan hen is toegewezen (dat is ook fijn voor kinderen); b) de wet eist dat bij de start van de opvang aan elk kind 1 vaste stamgroep wordt toegewezen; c) de wet maakt de uitzondering om een kind bij die start tijdelijk op 2 vaste stamgroepen te plaatsen, tot een plekje op één van beide stamgroepen vrijkomt, die dan alsnog de enige vaste stamgroep wordt. Deze uitzondering moet wel schriftelijk zijn vastgelegd in een overeenkomst tussen ouder en houder. Tot zover de wettelijke regeling.
De GGD ziet dat heel anders: zij herformuleerde de wetteksten zodat: a) een kind altijd in zijn eigen vaste stamgroep moet verblijven en b) gedurende de opvang alleen met een schriftelijke overeenkomst getekend door de ouders, een dag in een andere dan de eigen stamgroep mag zijn. In plaats van regels bij de start, maakt de GGD het tot regels tijdens de opvang, elke dag.
Ondernemers die zich gewoon aan de wet hielden zijn bij honderden ‘gepakt’ door de GGD-inspecteurs, en, tot hun verbijstering, beschuldigd van ‘schuiven met kinderen’. Dat was al erg, maar volgens de GGD deden ze dat bovendien om eigen ‘financieel voordeel’ te behalen! In het inspectierapport werd een ‘overtreding’ genoteerd, onder verwijzing naar het echte wetsartikel (!). Bang voor negatieve publiciteit op het web, waar de inspectierapporten worden gepubliceerd, deden die ondernemers vervolgens precies wat de GGD wilde en sloten schriftelijke overeenkomsten met ouders af over spelen op een andere groep…. De enkeling die in verzet ging met een beroep op de wet kon rekenen op een last onder dwangsom en dat staat vervolgens ook zo in het openbare inspectierapport. Ja, dan bindt je wel in als houder. ‘Nee’ zeggen tegen de GGD is dan geen makkelijke optie.

II stiekem eigen regels toevoegen
Analyse van eisen, overtredingen en argumenten leert dat de GGD ook eigen ‘regels’ toevoegt, regels die niet in de wet staan en daar ook niet uit vallen af te leiden. Dat zie je meteen bij ‘overtredingen’ die gaan over de oudercommissie (OC) (meer hierover in ‘De consument in de oudercommissie’). De GGD kreeg zelfs de gemeenten zover deze illegale praktijk over te nemen in hun nalevingsstrategie. Ook bij het 4-ogenprincipe, de buitenruimte en het klachtrecht verzint de GGD eigen regels. Zij zijn niet volgens de wet, en voegen ook niets toe aan veiligheid of kwaliteit van de opvang. Ondernemers worden onnodig op kosten gejaagd (zie het onderzoek van Panteia over regeldruk), krijgen ten onrechte een overtreding in de schoenen geschoven en worden zelfs gehandhaafd. Hoe nutteloos en onzinnig de toegevoegde ‘regels’ of redenering over een item ook zijn, de GGD houdt voet bij stuk: discussie gesloten.

Als een inspecteur er echt zin in heeft dan haalt hij of zij alles uit de kast. We nemen het 4-ogenprincipe dat de inspecteur naar eigen believen invult: een beroepskracht mag niet ‘alleen’ met kinderen op straat wandelen in een drukke stad, want dan ziet niemand of ze een kind misbruikt. Of hij zegt: iedere minuut, de hele dag door moet elke beroepskracht zichtbaar zijn. De wet schrijft dat niet voor, de overheid ziet het anders en zelfs de beleidsadviseur van GGD/GHOR zegt dat dit niet klopt (kern van het 4-ogenprincipe is dat de medewerker te allen tijde gezien kan worden). Maakt niet uit: de ondernemer krijgt een ‘overtreding’ en, als hij zijn beleid niet aanpast, wordt hij gehandhaafd. Ondernemers willen natuurlijk niet met een inspectierapport publiekelijk aan de schandpaal gaan als iemand die het niet zo nauw neemt met ouderrechten of het voorkomen van misbruik. Dus zwijgen ze, slikken ze en doen ze wat de GGD wil: gehoorzamen. De GGD maakt van haar toezicht een perverse prikkel tot gehoorzaamheid. Geen ondernemer gelooft er nog in dat het de GGD gaat om veiligheid of kwaliteit. Zij weten: het gaat om pakken en gehoorzaamheid.
Als deze en andere nep-overtredingen wegvallen, dan blijven er nauwelijks overtredingen over en dan blijkt de GGD bijna overbodig.

III wetsartikelen worden misbruikt
Inspecteurs worden getraind op het beoordelingskader en niet op de wettelijke eisen. Het komt dan ook voor dat een inspecteur zich niet bewust is van een onrechtmatige, niet door de wet gesteunde eis. Hem de wettekst voorhouden helpt niet want of hij weigert er maar naar te kijken of hij legt het – na lezing – naast zich neer. Dan klinkt het voor veel ondernemers bekende: ‘dat is uw mening’. Zelfs als de inspecteur zich aanvankelijk zelf beriep op dat artikel als grond voor een vermeende overtreding, dan is dat artikel toch ineens ‘uw mening’! En de inspecteur houdt vast aan zijn oordeel, nu wèl bewust van de onrechtmatigheid. Een ondernemer die geen rotzooi wil, laat het daarbij. Een ondernemer die voor zijn rechten opkomt, probeert het nog een keer in de hoor-wederhoor, bedoeld om onjuiste feiten in het conceptrapport te corrigeren. Een wettekst is immers een feit. Hij kan het beter laten want opnieuw zegt de inspecteur: dat is uw mening, uw beleving, en die kunt u kwijt in de zienswijze. Netto resultaat kan zijn: de ondernemer houdt zich aan de wet maar krijgt een overtreding, met advies tot handhaven van een inspecteur die zich niet aan de wet houdt. En bij de volgende inspectie gaat het weer precies hetzelfde.

(B) DE GGD KIEST VOOR ONCONTROLEERBAAR TOEZICHT

Inspectiebezoeken zijn regulier (jaarlijks), bij opstart (eenmalig) of incidenteel (bij signalen). Reguliere bezoeken zijn meer of minder intensief, afhankelijk van de kleurcode die een inspecteur zelf aan een vestiging geeft. Rood is fijn voor de GGD, want hoe meer codes rood hoe meer man-uren berekend worden en dus hoe meer geld de GGD krijgt van de gemeente. Die kleurcode is een belangrijk kleinood in de black box: alleen de afdeling Toezicht kent de feiten over een kinderdagverblijf. De gemeente ziet slechts de kleurcode en wordt alleen als dat nodig is nader ‘ingelicht’ door de GGD-ambtenaren. En de ondernemer kent wel zijn inspectierapport, maar krijgt geen inzage in zijn kleurcode, want dat ‘zou het inspectieproces kunnen verstoren’ (jawel dat zegt de GGD). En die zegt nog meer: het valt ook ‘niet uit te leggen dat een vestiging een rood profiel krijgt terwijl er niets aan de hand is’, aldus een inspecteur in het onderzoeksrapport van Nivel (blz 33). Ja, dat leest u goed: een kleurcode is er dus primair voor man-uren niet voor de kwaliteit. De poging van Nivel (2014) om de betrouwbaarheid en validiteit van het door de GGD gebruikte ‘risicoprofiel’ (dus ook de kleurcodes) vast te stellen is jammerlijk mislukt (zie: Onderzoeksrapporten voor de bühne). Het risicoprofiel meet dus geen risico’s. Desondanks roemt de GGD het profiel als een goede voorspeller voor het risico op ‘overtredingen’ en gaat zij er mee door ondanks de inmiddels aangetoonde onbetrouwbaarheid en gebrek aan validiteit. Gevolg: de kinderopvang krijgt naar believen van de GGD meer of minder intensieve inspecties. Deze van de werkelijkheid losgezongen praktijk gaat inmiddels door voor ‘risico-gestuurd inspecteren’.
Het willekeurig risicoprofiel draagt bij aan de beeldvorming over het kinderdagverblijf, ‘intern’ binnen de GGD bij de inspecteurs en ‘extern’ bij de gemeente als er een kwestie voorligt over handhaving. Dat heet: stigmatisering. Dat ‘extern’ mag u wel met een korreltje zout nemen, want ‘de gemeente’ is vaak een collega ambtenaar waaraan de gemeente haar handhavingsbevoegdheid heeft gedelegeerd (zie: Het kind verloren in het poldermodel).

(C) DE GGD OVERTREEDT DE REGELS WAAR ZIJ ZELF AAN MOET VOLDOEN
Je zou het bijna vergeten, maar ook voor de GGD als toezichthouder zijn er regels opgesteld: uitgangspunten voor het toezicht en de handhaving, beleidsregels voor de werkwijze van inspecteurs, procedures voor het behandelen van klachten en de gedragscodes voor ambtenaren. Maar voor de GGD zijn die theorie, geen praktijk. Wij geven een bloemlezing.

I De inspectiebezoeken

Verdacht maken en pesten
De ondernemer, of een manager namens hem, heeft het recht aanwezig te zijn bij de inspectie. De wet schrijft aan toezichthouders voor dat zij een redelijke tijd moeten gunnen om aanwezigheid te zijn en mee te werken. Dat is ook nodig: de inspecteur vertelt de ondernemer/zijn manager welke inspectie hij uitvoert, spreekt hem over de oudercommissie of ouderklachten, neemt met hem de privacygevoelige personeelsdossiers door inzake diploma’s en VOG’s etc. en heeft een nagesprek: bedoeld als informatie over de bevindingen en het benutten van wat heet ‘overleg en overreding’. Daarin kan de inspecteur aangeven welke kleine fouten direct te verhelpen zijn, zodat geen overtreding in het rapport verschijnt. Kleine vestigingen hebben meestal geen fulltime eigen manager; de manager is dan bijvoorbeeld halve dagen op de ene en halve dagen op een andere vestiging aanwezig. Inspecties zijn altijd onaangekondigd, dus soms moet een inspecteur even wachten op de manager, met een kopje koffie uiteraard.
Er zijn inspecteurs die deze voorschriften bij een inspectie aan hun laars lappen en meteen roepen: ‘u heeft zeker iets te verbergen!’. En er zijn ondernemers die niet weten dat zij erbij  mogen zijn, met als gevolg dat een inspecteur op eigen houtje rondgaat in een vestiging. De uitkomst is dan helemaal oncontroleerbaar. Maar zelfs pesten komt voor bij de inspecties, zoals in het volgende voorbeeld. De inspecteur geeft de manager 10 minuten om te komen in het besef dat dit onhaalbaar is, maar toch: ’10 minuten, en dan gaan we weg; de consequenties zijn dan voor u!’ En weg was de inspecteur. De manager was net te laat. De inspecteur haalt deze grap met een manager 2 keer in 1 uur uit, bij vestigingen die pal naast elkaar liggen. Dus: manager laten oproepen, na 10 minuten vertrekken; manager komt voor niks en gaat weer terug; binnen 1 uur aanbellen bij de andere vestiging, weer de manager laten oproepen, weer na 10 minuten vertrekken zodat de manager weer voor niks komt. Netto resultaat: grote stress bij de verantwoordelijk manager en 2 adviezen tot handhaving omdat deze inspecteurs ‘niet binnen 10 minuten toegang kregen tot de kinderopvang’. Vanuit je machtspositie iemand herhaald laten opdraven met een onmogelijke eis heeft in een bedrijf, op de werkvloer, een naam: mobbing. Dat is strafbaar. Maar GGD-inspecteurs doen dat gewoon, als overheidsambtenaren met macht.
Monddood maken
Bij de start van een inspectiebezoek behoort de inspecteur netjes te melden waar hij voor komt (reguliere inspectie, volledig of beperkt; incidentele inspectie, welk signaal etc). Dat gebeurt net zo vaak niet als wel. De ondernemer hoort het dan pas aan het eind van de inspectie, of leest het in het concept-rapport. De ondernemer/zijn manager, mag ook vragen waar de inspecteur precies op gaat letten, met welke criteria en volgens welke regels. Een in principe normaal onderdeel van een inspectie dat vertrouwen schept. De inspecteur houdt daar meestal niet zo van, zeker niet als een zelf verzonnen regel van de GGD ter sprake komt. De spanning stijgt en de inspecteur gaat op haar/zijn strepen staan (ik ben de toezichthouder en ik bepaal!) of dreigt de inspectie te stoppen. Van een neutrale inspectie is dan al geen sprake meer.
Voorkeursbehandeling
Aan het eind van het inspectiebezoek voert de inspecteur met de ondernemer/zijn manager, een terugkoppelingsgesprekje, althans dat hoort hij te doen. De inspecteur geeft zijn bevindingen: wat was in orde, wat ziet hij als een overtreding. De houder weet dan waar hij aan toe is. Dit ‘bevindingen-gesprek’ is noodzakelijk onderdeel van wat heet: overleg & overreding, hierboven al genoemd, een preventieve aanpak die aan de ondernemer de kans gunt vastgestelde (eenvoudige) tekortkomingen nog te herstellen voordat er een conceptrapport is opgemaakt. De inspecteur spreekt daarover dan een hersteltermijn af. Als dat slaagt, dan komt over dat punt geen overtreding in het rapport. Netjes, al is het wel jammer dat veel inspecteurs zich hier niet aan houden. Of dat een inspecteur dit wel aan de ene maar niet aan de andere ondernemer gunt, zelfs bij exact dezelfde ‘overtreding’. De verschillen hierin zie je terug in de inspectierapporten op het web. Al lezend bekruipt je het gevoel dat ‘gehoorzame’ en ‘pleasende’ ondernemers een streepje voor hebben bij inspecteurs, dat scheelt overtredingen. Een kritisch houding zet een houder op achterstand.

II De inspectierapporten
De inspecteur schrijft na zijn inspectiebezoek een concept-inspectierapport. Daarin geeft hij zijn oordeel over de items uit het beoordelingskader die hij heeft getoetst, met feiten onderbouwd, althans dat is de bedoeling. Na het hoor-wederhoor gesprek waar een inspecteur zelden iets mee doet verschijnt de definitieve versie. De houder kan daaraan zijn zienswijze toevoegen. In de rapporten tref je veel bedenkelijke en vreemde dingen aan. Hier volgt een korte bloemlezing.

• Een ondernemer van een vestiging met 1 stamgroep en vaste leidsters die ook zelf de intakes doen en de ouders dus persoonlijk kennen, is volgens de inspecteur in ‘overtreding’ omdat er geen foto’s hangen van de leidsters en geen dienstrooster.

• Een ondernemer krijgt de instructie om in het buitenspeelbeleid vast te leggen dat ‘alle kinderdagverblijf- en peuterspeelzaalkinderen te allen tijde buiten moeten kunnen spelen!’ Dus: allemaal, gelijktijdig, wanneer ze willen en de hele dag! Waarom?

• Een ondernemer is in overtreding inzake ‘informeren van ouders’ omdat op de website nog staat dat ze 2 ochtenden open zijn terwijl dit inmiddels 3 ochtenden is.

• In een inspectierapport staat: ‘er zijn klachten binnen gekomen over de beroepskracht-kindratio en het schuiven met kinderen om die ratio in orde te krijgen’. Een forse publieke verdachtmaking, onwenselijk en ook onnodig, want het bleek niet te kloppen, aldus het rapport.

• In talloze rapporten wordt het belonen van kinderen door de inspecteur positief beoordeeld. Maar belonen is juist schadelijk voor kinderen, zo is wetenschappelijke aangetoond

• Een ondernemer van een vestiging met 6 (op 1 na verticale) groepen en ongeveer 17 beroepskrachten is in overtreding want ‘draagt niet voldoende zorg voor het waarborgen van emotionele veiligheid’. Onderbouwing hiervoor: Er is één beroepskracht die naar waarheid vertelt dat elke groep het gemeenschappelijke locatie-thema van de maand zelf nader mag invullen, waaruit de inspecteur opmaakt: op de ene groep zeggen ze dit (alle groepen hebben hetzelfde thema), op de andere groep dat (iedereen mag het thema zelf bedenken). Dat klopt dus niet volgens de inspecteur, die er op eigen houtje rondliep. De manager wijst, naderhand, de inspecteur op haar eigen interpretatiefouten over de thema’s. Het mag niet baten.

III  hoor-wederhoor en zienswijze
Wat een inspecteur schrijft staat niet open voor discussie. Ondernemers klagen daarover terecht steen en been: nooit, of slechts bij hoge uitzondering past de inspecteur het conceptrapport aan naar aanleiding van de hoor en wederhoor. Dat is niet te wijten aan gebrek aan feiten waar die ondernemers mee komen, maar aan de arrogantie van de inspecteurs. De ondernemer kreeg bij wet ook het recht op een zienswijze. Daarin kan hij schrijven wat hij kwijt wil over de meningsverschillen met de inspecteur. Maar sinds kort censureert de GGD deze zienswijze. De houder ontvangt bij het concept-inspectierapport de aankondiging: ‘opmerkingen over de bejegening door de inspecteur worden niet opgenomen in de zienswijze’. Ja, dat staat er echt! De GGD, de overheidsdienst die toezicht houdt, pleegt censuur om te voorkomen dat bekend wordt hoe inspecteurs optreden. De black box van de inspecties moet koste wat het kost gesloten blijven.

Helpt u mee de black box van het toezicht te openen?

0 Betuig dan uw steun voor een betrouwbaar toezicht kinderopvang
0 Meld voor uw vestigingen uw ervaringen met inspecties

Dit artikel delen

Facebook

Twitter

email

Print