HET KIND EN DE REKENING: GOED OF GOEDKOOP?

De overheid meet in haar beleidsdoorlichting periodiek hoe het er voor staat met de toegankelijkheid van de kinderopvang en de effecten voor arbeidsparticipatie. Toegankelijk houdt in: financieel betaalbare opvang in de buurt. De doorlichting van 2015 laat ons weten dat ook kwaliteit de arbeidsparticipatie kan bevorderen. De kwaliteit is echter nìet het hoofddoel benadrukt dr. Janneke Plantenga in haar beoordeling van deze doorlichting, het gaat de overheid op de eerste plaats om arbeidsparticipatie van de ouders. In de beleidsdoorlichting en de Kamerbrief van de minister blijkt wat de overheid ziet als passende opvang ten behoeve van die arbeidsparticipatie: goedkoop en flexibel. Wat Asscher betreft mag het kind gerust daarvoor de rekening betalen, want kwaliteit moet wel beter maar niet ten koste van goedkoop en flexibel en allebei gaat niet. Zijn ‘kwaliteitsbeleid’ is onverenigbaar met zijn hoofddoel ‘arbeidsparticipatie’. De doorlichting komt over beide, kwaliteit en arbeidsparticipatie, met vooral ongefundeerde – dus betekenisloze – beweringen. Daarom eerst een paar cijfers.

Arbeidsparticipatie en gebruik kinderopvang
Rond de eeuwwisseling groeide de kinderopvang explosief en nam ook de arbeidsparticipatie van moeders met jonge kinderen een vlucht: met gemiddeld een factor 1,2 sneller dan die van vrouwen in het algemeen. Vanaf 2008, terwijl de kinderopvang nog steeds substantieel groeit, vlakt dit verschil af. Hun arbeidsparticipatie is in 2010/ 2011 vrijwel gelijk aan vrouwen in het algemeen (Brancherapport 2014) en zakt daar dan vanaf 2012 zelfs met een factor -0.6 onder. In 2012 was die arbeidsparticipatie nog 71,5%, in 2014 nog maar 69,2% (Buitenhek). Over de oorzaken voor de terugloop van de arbeidsparticipatie van moeders met jonge kinderen wordt veel gespeculeerd.
Nederland blijkt in elk geval niet de ‘voorhoede’ in arbeidsparticipatie van moeders met jonge kinderen die de beleidsdoorlichting ons wil doen geloven: met een arbeidsparticipatie van 69,2%, een overwegende keuze (75%) voor kleine deeltijdbanen: gemiddeld 3 dagen, en een gebruik van de formele kinderopvang dat nog lager ligt, gemiddeld 2 dagen per week.
Sinds 2012 nam het gebruik van de formele opvang sterk af: tot wel 25%. Dat valt in de doorlichting niet op omdat deze de cijfers van 2013 vergelijkt met die van 2007 (van vóór de echte groei). De doorlichter stelt tevreden vast: het gebruik is toegenomen van 32% naar 43% (blz. 22). Hij weet beter en even verderop in de tekst wijt hij, zonder onderbouwing, de onmiskenbare terugval in gebruik sinds 2012 aan factoren zoals werkeloosheid door de crisis. De strekking: afname gebruik kinderopvang is ‘overmacht’, geen beleidseffect.
In 2013 maakte slechts 42% van de werkende paren met kinderen gebruik van de kinderopvang: de meerderheid (58%) kiest dus anders. De 25% daling in gebruik is ook veel meer dan de afname van arbeidsparticipatie bij moeders met jonge kinderen (2,3%). Conclusie: minder ouders die werken brengen hun kind naar de reguliere dagopvang (73.000 minder van 2012 tot 2015), en dat doen ze ook minder uur per jaar/per week al weten we niet hoeveel uren minder. De cijfers hierover zijn transparant noch eenduidig: ze lopen uiteen van gemiddeld 1,8 tot 2,2 dag per week. Wel staat vast dat een toenemend aantal ouders kiest voor flex-contracten van 1 dag tot losse uren per week in combinatie met informele opvang. Dat is fijn voor de begroting van de overheid want die is goedkoper uit (minder uitgaven aan fiscale toeslag, de KOT), maar nadelig voor het welzijn van kinderen, zoals we verderop zullen zien.

Fysieke toegankelijkheid
De fysieke toegankelijkheid is volgens de beleidsdoorlichting dik in orde want gemiddeld zijn er voor elk kind 15 kinderdagverblijven en 13 bso’s beschikbaar in een straal van 3 km. Of deze cijfers kloppen laat zich niet vaststellen omdat er 3 verschillende becijferingen circuleren over aantallen dagopvang en bso locaties (de Brancheorganisatie, de Onderwijsinspectie, en het Ministerie).
Het doorlichtingsrapport beweert dat de bso-opvang ‘stabiel’ is gebleven sinds 2011. De cijfers van de Brancheorganisatie tonen iets anders: vanaf 2012 (nog ruim 6.700 locaties) een forse daling tot januari 2015 (6.336 locaties), wat uitkomt onder het niveau van 2011 (6.441). En die dalende lijn zet zich voort. Ook de kinderdagverblijven dalen sterk, in strijd met de bewering in de doorlichting dat deze opvang al ‘enkele jaren stijgt’. Het rapport baseert haar blijde boodschap op een rekentruc: meetellen van de peuterspeelzalen die kinderdagverblijf zijn geworden. Zonder die manoeuvre zie je eenzelfde beeld als bij de bso: vanaf 2012 (nog 6.735 locaties) een sterke daling tot ongeveer het niveau van 2011 (5.487). Dat zijn bijna 1000 locaties minder dan de doorlichting voor 2015 meldt: 6.446. Het ministerie houdt de lezer voor het lapje.
Het (gedaalde) aanbod van opvang is nog wel steeds groter dan de (eveneens gedaalde) vraag. De daardoor ruime beschikbaarheid van opvang, zonder wachtlijsten vanwege de leegstand, en de toegenomen flexibiliteit van de opvang (die het ministerie meerekent als verhoogde fysieke toegankelijkheid), verleiden de beleidsdoorlichting tot de conclusie: fysieke toegankelijkheid is voldoende! De lezer moet zich dan wel realiseren dat deze ‘toegankelijkheid’ niet – zoals beleidsmatig werd beoogd – heeft geleid tot een hoger gebruik en een hogere arbeidsparticipatie, maar juist het resultaat is van het tegendeel: fors minder gebruik (25%) en een gedaalde arbeidsparticipatie (2,5%). Dat heet falend beleid.

Financiële toegankelijkheid
De beleidsdoorlichting benadrukt dat geld niet de doorslag geeft bij de keuze om (meer) te gaan werken en dat de mate waarin kosten meewegen niet is vast te stellen. Ook andere factoren doen er toe (socio-culturele factoren en specifieke gezinsfactoren zoals: leeftijd, aantal kinderen, marktpositie etc.). Vervolgens benadrukt de doorlichting bij de keuzes van ouders alleen nog het geld. Andere factoren worden voor de volledigheid genoemd, maar in de kern draait het in de doorlichting om het heilige geloof in de werking van het principe: het moet wel ‘lonen’. De opvang voor ouders moet niet slechts ‘betaalbaar’ zijn maar ‘lonend’, zodat werken meer oplevert dan niet-werken. Voor dit geloof zoekt de doorlichting steun bij een ‘gedragssimulatie’ (MICSIM) van het CPB, een modelmatige simulatie, geen weergave van feiten, maar die voor de doorlichting wel geldt als ‘waarheid’.
In de maatschappelijke werkelijkheid blijkt uit niets dat ouders dit principe ook echt (grootschalig) hanteren en, zo ja, welke marge (voor hen) nog loont. In het SCP onderzoek van 2006 bleek het effect van de kosten op het gebruik van formele opvang zelfs verwaarloosbaar. En áls de prijs al uitmaakt dan raakt dat hooguit het gebruik van opvang, niet de arbeidsdeelname. Andere kosten dan de prijs van kinderopvang zouden nog wel effect kunnen hebben op de arbeidsdeelname. Vooral bij de lagere inkomens gaat (meer) werken samen met substantieel meer belasting betalen en het kwijtraken of verminderen van diverse toeslagen/kortingen (tabel 5, blz 21). Dat kan leiden tot terughoudendheid, al is dat niet vastgesteld. De kosten voor opvang zijn een fractie daarvan. Bij de hoogste inkomens is dat precies andersom en ook sterker bij uitbreiding van werkuren dan bij herintreden. Desondanks maken de hogere inkomens in de praktijk bijna 2 x zoveel gebruik van de opvang dan de laagste inkomens. Voor veel ‘instroom-ouders’ is de meerwaarde van werk ook van groter gewicht dan de kosten, pas als het deeltijdinkomen geheel opgaat aan de kosten voor opvang vindt 2/3 van de onderzochte moeders dat ze dan beter thuis kunnen blijven en zelf voor hun kind zorgen (SCP 2014). Maar toch vindt nog weer 50% dat je ondanks hoge kosten liever moet blijven werken. Bij ‘uitstroom-ouders’ die in 2011 de opvang (deels) opzegden, geeft 40% als reden: het is te duur, 30% noemt veranderingen in werk of gezin, en 30% noemt andere redenen.

Van de calculerende ouder is in die zin geen sprake. Zelfs niet als ouders aangeven dat ze de opvang ‘te duur’ of ‘bijna onbetaalbaar’ vinden, wat veel ouders ook echt vinden, ongeacht of ze en hoeveel opvang ze afnemen (SCP 2014). En juist dat is interessant maar niet onderzocht. Er kan hier sprake zijn van een beeldvormingsprobleem bij ouders, rond 2012 ontstaan en sterk gevoed in de media: de kinderopvang is veel te duur. Objectief gezien is de kinderopvang echter maar gradueel duurder, als percentage van het gezinsinkomen, dan het was voor de particuliere ouders die in de gesubsidieerde opvang van de jaren 90 vrijwel alles zelf moesten betalen. Ouders die in 2012 door bezuinigingen van de overheid meer moesten betalen, zijn duurder uit dan voorheen, maar dat is iets anders dan de stelling: de kinderopvang is te duur. Om kinderopvang op waarde te kunnen schatten, moeten ouders goed geïnformeerd zijn over de meerwaarde van goede opvang voor kinderen, wat het reëel kost om goede opvang te realiseren, en dat vergelijken met het percentage van het inkomen dat ze ervoor kwijt zijn. Het SCP (2014) signaleert bij met name niet gebruikers een gebrek aan kennis. Een goede campagne zou wat aan die beeldvorming kunnen doen. Dat zou voor alle partijen beter zijn: de ouders, kinderen en opvangorganisaties. Veel beter dan de spier: ouders vinden het te duur, dus moet het goedkoper.
Voor de overheid staat echter vast dat elke deeltijdmoeder eerst gaat rekenen voordat ze besluit een dag meer te gaan werken. Wat verdien ik ermee en hoeveel stijgen de inkomens-gerelateerde kosten, zoals voor opvang? Voor de relatief hoge gezinsinkomens (vanaf 1,5 x modaal gezinsinkomen, €87.000) ‘loont’ de kinderopvang dan het minst voor de deeltijd werkende moeder die haar arbeidsuren heroverweegt, aldus de doorlichting, met name vanwege kosten voor de opvang. Als het calculerend perspectief klopt dan zullen die dus niet snel een grotere deeltijdbaan nemen (meer dan 3 dagen). Maar wat blijkt? De doorlichting meldt ook (blz 24) dat juist in de hogere inkomensgroepen de grootste deeltijdbanen zijn, veel meer dan in de lagere inkomensgroepen (waar 60% een ‘kleine deeltijdbaan’ heeft: tot 3 dagen). Ook hieruit blijkt dat de redenering over ‘de marginale druk’ die bepaalt of het nog wel ‘loont’ meer fictie is dan werkelijkheid. En wat zegt ons die 60% kleine deeltijd bij de lagere inkomens? 75% van alle werkende vrouwen kiest immers voor een deeltijdbaan van max. 3 dagen, wat de doorlichting ‘kleine deeltijdbanen’ noemt. Het SCP laat ook zien dat moeders, ongeacht gezinsinkomen, die in 2011 hun eerste kind kregen nu gemiddeld minder dan 3 dagen werken, 22 uur per week, en basisschoolmoeders zelfs maar 20 uur (SCP 2014). We weten ook dat hoge inkomens sowieso meer gebruik maken van de formele opvang. De tabel in het rapport geeft percentages, geen absolute aantallen. Daardoor is de omvang van de subgroepen naar inkomen onbekend. En hoe groter de verschillen in absolute getallen, des te minder laten percentages zich betekenisvol vergelijken. Toch beweert de doorlichter dat deze ‘feiten’ haar hypothese steunen (blz. 24): lagere inkomens maken minder gebruik van formele opvang omdat ze kleinere deeltijdbanen hebben en die kan je makkelijker oplossen met informele opvang. Voor dat laatste bestaat geen bewijs, het is uit de losse hand motieven invullen. Het ‘bewijs’ hangt bovendien op die 60% waarvoor de relevante statistiek ontbreekt.

Opvallend is wel dat de beleidsdoorlichting een mogelijk effect op het gebruik door corrigerende maatregelen van de toenmalige minister Kamp buiten beschouwing laat. Het uitbannen van geclaimde opvanguren voor tijden waarin geen opvang werd geboden (zoals op de bso) en de KOT vaststellen op de werkuren van de minst werkende partner zodat je nog alleen toeslag kon claimen voor uren die je ook werkelijk werkt, hebben automatisch tot een uitstroom geleid. De KOT-tabel legde de voordelen van deze geclaimde uren overwegend bij de lagere lonen. Het gevolg van ‘Kamp’ was een nauwelijks te verwerken instroom in de peuterspeelzalen en een vlucht naar de informele opvang, al dan niet met KOT voor de eigen grootouders.

Over de ‘financiële toegankelijkheid’ trekt de doorlichting een mistbank. De basispremisse van het beleid (opvang moet ‘lonen’) deugt niet, net zomin als de gezochte ‘verklaringen’ voor de afwijkingen daarvan. En ofschoon de opvang grosso modo ‘betaalbaar’ is gebleven heeft de financiële schommelkoers van de overheid beslist nadelig gewerkt op het gebruik van opvang: het was de aanjager van ‘kinderopvang is te duur’. Het gevoerde beleid heeft niet geleid tot een positieve impuls op de arbeidsparticipatie. Desondanks sluit de doorlichting af met de conclusie: het gevoerde beleid werkt!

Arbeidsparticipatie en kwaliteit kinderopvang
Kwaliteit is voor de overheid géén hoofddoel van kinderopvang, maar zou volgens de minister wèl bijdragen aan het hoofddoel arbeidsparticipatie. De minister heeft ook net een nieuw wetsvoorstel opgetuigd ter ‘verhoging van de kwaliteit’, met een nieuw toezicht dat vooral gericht is op de pedagogische praktijk. Een kostbare operatie die nergens toe leidt zolang de hoofdoelstelling is: flexibel en goedkoop. De minister poneert in zijn kwaliteitsbeleid ‘een stabiele opvangomgeving’ als het belangrijkste aspect van goede opvang. Maar ouders brengen hun kind gemiddeld slechts 18 uur per week (SCP 2014), dat is nog geen 2 volle opvangdagen. Na 2012 hebben zittende ouders ook vaker gekozen voor een combinatie van formele en informele opvang. Dat roept de vraag op: hoe ‘stabiel’ kan 1-dagsopvang zijn? Of het flexibele ‘uurtje-factuurtje’? Waar kinderen van hot naar her en van hand tot hand gaan in de combinatie van informele (bv grootouders) en formele opvang.

De 1-dagsopvang en flexibele opvang, zijn allebei goedkoopte oplossingen. Een vaak naïeve keuze van ouders, niet gewaarschuwd en met onvoldoende besef van de prijs die hun baby betaalt voor deze goedkoopte-oplossing. Kinderdagverblijven bieden het gewoon aan, waardoor het voor naïeve ouders ook ‘gewoon’ aanvoelt. Bij de 1-dags opvang besparen ouders op kosten voor de formele opvang door hun kinderen op de andere dag/dagen onder te brengen bij familie of bekenden. Brancheorganisatie en overheid zwijgen over de 1-dagsopvang, want het is een pijnpunt, erg onplezierig voor kinderen, om die reden in de kinderopvang berucht geworden als ‘rommelopvang’. Het kind wordt door te veel verschillende handen opgevangen: een ‘papa-dag’, een dag door buren of grootouders, een dag op het kinderdagverblijf en de resterende 2 dagen door moeder. De flexibele opvang is zo nodig nog rommeliger, het is opvang zoals het de ouders uitkomt, wisselend per dagen in de week en ook in aantal uren per dag, zodat kinderen telkens andere beroepskrachten en kinderen zien. Elk houvast ontbreekt. De beroepskrachten bieden niet dezelfde pedagogische deskundigheid als in de reguliere opvang en het kind wordt niet gevolgd in zijn ontwikkeling want dat is praktisch onmogelijk. Ook daarover lezen we niks in de beleidsdoorlichting. De overheid zwijgt……
Beide vormen van opvang zijn schadelijk voor de heel jonge kinderen. Dat legden wij al in 2014 voor aan het ministerie en de Brancheorganisatie. Zonder resultaat. Het kabinet juicht deze ontwikkeling juist toe, is verheugd met die flexibilisering, zo lezen wij in de Kamerbrief over de beleidsdoorlichting, want het sluit veel beter aan bij de wensen van ouders en het houdt bovendien de KOT laag (weinig uren). In de beleidsdoorlichting en de Kamerbrief is tevens goedkeuring over gastouderopvang, niet vanwege de geweldige kwaliteit voor de kinderen maar omdat zij nóg meer flexibiliteit biedt dan de kindercentra en bovendien ‘disciplinerend’ werkt voor de markt. Allemaal bedenkelijke kretologie.

Flexibiliteit en goedkoopte toejuichen en tegelijk een stabiele opvangomgeving eisen is hypocriet en ongeloofwaardig beleid. Het wetsvoorstel met grote woorden over kwaliteit, over het Nieuwe Toezicht, is een vlag op een modderschuit, resultaat van schijnheilige politiek. Op advies van de Rekenkamer houdt Asscher de maximale overheidsprijs waarover ouders nog recht hebben op fiscale toeslag kunstmatig laag, zodat ouders voor de goedkopere opvang kiezen en ondernemers hun prijzen wel moeten aanpassen aan die van de overheid. Een nogal vergaande manipulatie van de markt, gespeend van zorg voor kwaliteit (dat kan immers niet goedkoop) met bovendien de suggestie dat ouders kiezen voor geld, niet voor kwaliteit. Tegelijkertijd beweert Asscher dat ouders eerder gaan werken als ze gerust zijn over de kwaliteit van de opvang. Daarom moet de kwaliteit beter. Ook weer opmerkelijk, want in de beleidsdoorlichting lezen we dat ouders jaar na jaar juist heel tevreden zijn over die kwaliteit. En ook dat ze regelmatig aan andere criteria voorrang geven in hun keuze, zoals bijvoorbeeld nabijheid. De geponeerde link tussen kwaliteit en arbeidsparticipatie is een fabel, net als de suggestie dat flexibel en goedkoop heel goed samen gaan met hoge kwaliteit. En de vraag is inmiddels gerechtvaardigd of de kinderen er in het beleid sowieso nog toe doen.

Dit artikel delen
Share on Facebook
Facebook
Tweet about this on Twitter
Twitter
Email this to someone
email
Print this page
Print

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *